十八届三中全会改革方案涉及八个重点领域

八个重点改革领域（节选）

管理体制

建立廉洁年金制度

采取得力措施，大幅度实质性减少行政审批。对仍需审批的项目，规定审批时限，到期不批复视为同意。

完善公职人员薪酬体系。建立廉洁年金制度，公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的退休后方可领取。

真正落实依法行政，选取“民告官”典型判例，进行适当宣传。

基础产业

再次重组电信企业

政府有关部门不再直接规定成品油价格，改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来。

再次重组电信企业，形成多家竞争实力相当的电信运营商。

土地制度

补缴土地出让收入解决“小产权房”

在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。

对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。

金融体系

设立存款保险制度

降低金融行业准入门槛，形成多元化竞争性的金融体系。

设立存款保险制度，建立金融机构破产退出机制。

十年内使人民币成为主要的国际结算和投资计价货币，在局部市场成为国际储备货币。

财税体制

实行“国民基础社保包”

实施“国民基础社会保障包”制度。起步阶段该保障包的内容可包括：用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹；医保参保补贴实现“费随人走”，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担。

国资管理

编制国家资产负债表

国资委日常工作对国务院负责，定期向全国人大报告工作并接受质询和监督。从中长期看，应形成包括国有资本和财政资金在内的统一的国家资产负债表，财政盈余可充实国有资本，国有资本也可以弥补财政赤字。

通过划拨现有国有企业股权，建立一批国有资本投资运营基金。

创新体制

实现大学去行政化

逐步实现大学去行政化，探索建立由校董会、校长、监督机构组成的大学治理架构，让教育家办教育，落实高校办学自主权。放宽办学限制，鼓励国外一流大学来华合作或独立办学。

涉外经济

基础行业引入国际竞争

推动能源、电信、金融等基础行业对外开放，引入有竞争力的投资和经营者，带动国内竞争。

加快对外投资体制改革。减少对外投资审批环节，提高审批效率。

以中日韩自贸区为重点，加快谈判建立高质量的自由贸易区。

焦点解读

A 集体土地直接入市

会断了地方政府的土地财政之路，因此必须配套改革

在土地制度改革方面，“383”方案提出在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，收缩政府征地范围。

按照现行的土地管理制度，城市土地归国家所有，农村土地属集体所有。农村集体土地不能进入城市建设，必须经过征地变为国有土地。而低价从农民手中征地再高价卖出成为很多地方政府重要的收入来源，是为“土地财政”。这种土地二元结构导致农民享受不到土地增值带来的益处，成为征地拆迁矛盾多发的根源。

农业部政策法规司原司长郭书田认为，解决土地的市场化问题，将农村集体所有制土地与城市土地一样纳入市场化路径是可行的。

郭书田说，目前土地制度的最大问题在于，农民的产权得不到保障，地方政府垄断了土地一级市场，财政主要来源靠土地收入。要改革土地制度，必须改变地方政府职能，放开一级市场，才能实现土地市场的一体化。不解决这个问题，仅仅靠提高征地补偿标准，土地制度改革就不可能彻底。但郭书田表示，这样的改革会断了地方政府的土地财政之路，因此必须配套进行财税改革，改变中央财政与地方财政的关系。

B 大幅度实质性减少行政审批

政府是否真正转变了职能，成为服务型政府才是关键

“383”方案提出，大幅度实质性减少行政审批，对仍需审批的项目，规定审批时限，到期不批复视为同意。

此前，中共中央书记处书记、国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长杨晶在“省部级领导干部转型升级研讨班”开班讲话中指出，目前中央层面仍有1500多个行政审批事项，地方政府层面还有1.7万个。

而今年的全国两会上，中共中央政治局常委、国务院总理李克强承诺，本届政府内要削减1/3以上的行政审批事项，也就是说，中央层面至少有500项行政审批事项要被取消或下放。

截至目前，本届政府减少行政审批的力度不可谓不大。“但从各地行政审批制度改革效果来看，一段时间后很多改革措施也会出现回潮和不了了之。”国家行政学院教授竹立家认为，行政审批制度改革难以执行到位，根本还在于政府改革未触及要害。

国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，减少行政审批项目的数量多少不重要，政府是否真正转变了职能，成为了服务型政府才是关键因素。

C关键部门向全国人大定期汇报

统计数字作为公共信息，应该被全社会所共享

“383”方案提出，“建立人民银行、统计部门、审计部门向全国人大定期汇报制度，凡不涉及国家安全的统计数据及其计算方法，应及时公开。”这是该改革方案中提到的针对“提高政府运行透明度”而进行的制度创新。

国家行政学院公共管理学院教授刘旭涛表示：“统计数字作为公共信息，应该被全社会所共享。社会上对银行和统计部门的数字带有一些质疑，通过这一制度，首先是要求公开，第二是通过人大的定期监督，因为人大本身在法律上对政府负有监督责任。”

国家行政学院教授竹立家则认为，这种向人大定期汇报的制度应该进一步推广到地方。

D房产税一定过渡期后全面推开

如果全面征收房产税，就必须废除土地出让金

“383”方案提出，要扩大房产税试点范围，尽快完善相关制度，一定过渡期后全面推开，并明确为区县级政府主体税。

中共中央党校教授周天勇表示，房产税在理论上适合作为地方税的重要税种。但是要把房产税作为区县级政府的主要税收来源，目前还面临很多重大问题。首先要成为主要税收来源，就必须对所有房产包括一套房收税，否则税源太小，收入太少，不足以成为主体税种。他举重庆和上海两地试点房产税的例子说，如果只是对“豪宅”或者二套三套房收税，如果税率太低，税收就太少，如果税率过高，会使二套房三套房的所有者出售房产，大家都变成只有一套房，那就无税可收了。但是目前要对一套房收税，阻力非常大。其次，如果全面征收房产税，就必须废除土地出让金，否则就是双重收税。

E 基础养老金由中央支出

有利于公共服务的均等化，但同时要提高透明度

“383”方案提出，新一轮财税体制改革要以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权，按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度。

中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊表示，所谓“事权”其实是支出责任。在目前的体制中，中央地方事权划分不清，很多时候是中央出政策，地方执行，执行中所需要的财政支出，绝大多数都是地方负责，中央只承担很少的一部分。但是地方的财力有限，导致财政紧张。中共中央党校教授周天勇统计的数据显示，当前地方政府用45%的预算财力承担着75%的事务。

熊文钊和周天勇都认为，全国性的公共服务产品，比如养老保险等，应该由中央政府提供，因为社会保障涉及人口流动和公平的问题，有利于公共服务的均等化。熊文钊还表示，在事权划分基础上，要加大一般转移支付的比例，减少专项转移支付，同时提高转移支付的透明度，避免“会哭的孩子有奶吃”、大量财政安排不透明的现象。

F 建立公务员廉洁年金制度

实施中需要注意廉洁年金数额和何时发放的问题

“383”方案提出，建立廉洁年金制度，公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的退休后方可领取。

目前，新加坡、香港都已实行廉洁年金制度，廉洁勤政的公务员在退休后可以拿到一大笔（比如香港约为400万~500万港元）廉洁金，但如果公务员在职期间被发现腐败行为，这笔钱将被取消，以此化解公职人员的腐败动机。我国曾在江门试行这一制度，但后来已在实际操作中停止。

中国人民大学廉政研究中心主任毛昭辉表示，如果我国实行公务员廉洁年金制度，确实能对公职人员抑制腐败、勤政起到一定的作用，但实施中需要注意几个问题。

首先，廉洁年金数额定为多少？如果这笔费用定得太高，对于政府财政将是一笔很大的负担和开支，公众可能很难接受。但是如果这笔钱不多，很难起到化解腐败的作用。其次，这笔费用何时发放？国外的做法是公职人员退休之后才能领取这一大笔钱，但实际上，公职人员最要用钱的时候不一定是退休后。等退休后再发这笔钱，对他们来说意义已经不大。

■人物

谁参与设计了这幅改革蓝图？

公开信息显示，负责方案制定的国研中心课题组由该中心主任李伟与国家发展改革委副主任刘鹤担纲领衔，国研中心多位资深专家参与起草。

李伟：曾当过朱镕基总理办公室主任

李伟，1953年8月生于江苏丰县。1969年3月~1970年11月，李伟在上海市川沙县施湾公社当知青。1970年11月，加入中国人民解放军。1976年4月开始，在上海市化工进出口公司任办事员、组织科副科长兼公司团委书记、党委委员（1982年9月~1985年10月在上海电视大学中文专业学习）。

1988年3月起，历任上海市政府、市委秘书，国务院办公厅秘书，国务院总理办公室主任；1998年6月，任国务院研究室副主任、党组成员兼总理办公室主任。

2005年10月起的5年时间里，一直在国务院国有资产监督管理委员会工作。

2010年7月，调任国务院发展研究中心副主任、党组书记。2011年4月，升任国务院发展研究中心主任、党组副书记。

上世纪80年代后期，李伟就跟随时任上海市长的朱镕基。上世纪90年代朱镕基出任中共中央政治局常委，李伟也到北京工作。1998年朱镕基出任总理，李伟则荣升总理办公室主任兼国务院研究室副主任。

朱镕基卸任时，李伟调任银监会副主席，负责当时问题成堆的中国农村信用社的改革工作。两年后，被调任至国资委副主任，分管办公厅、产权管理局、企业改组局。当时外界分析，李伟在金融市场的经验，有利于当时进行的股权分置改革、央企重组上市、不良资产处置等工作。

刘鹤：曾为三任总书记起草讲稿

刘鹤，中共十八届中央委员、中央财经领导小组办公室主任、国家发改委副主任。

作为高层经济智囊，刘鹤的政策意见一直在中国经济改革的过程中发挥重要作用。据知情人士介绍，在原国家计委工作期间，刘鹤主持制定过十一部国家产业政策，其中五部由国务院正式颁布。他还参与过“八五”计划、“九五”计划和“十五”计划、“十二五”规划的编制，同时还是中共十六届三中、五中、六中全会和十七大，十七届四中、五中全会文件的重要执笔人，为三任中共中央总书记起草过经济讲稿。

1952年出生于北京的刘鹤，曾就读于高干子弟云集的北京101中学；1969~1970年，刘鹤到吉林插队；18岁到21岁加入中国人民解放军；1974~1978年，回城在北京无线电厂当工人，后转为干部。

恢复高考后，他于1978年考入中国人民大学工业经济系，先后获得学士、管理硕士学位。1993年毕业于美国西顿霍尔大学工商管理学院；1995年在美国哈佛大学肯尼迪政府学院获MPA学位。

一些熟悉刘鹤的人戏称其为“工农兵加海归”。这样的背景有助于像刘鹤这样的政策制定者既对中国情况有接地气的认知，又具有宽广的国际视野。

为了给改革的系统工程集聚智慧，刘鹤还发起了一个重要的经济智囊团体———中国经济50人论坛。该论坛成员包括吴敬琏、樊纲等中国一流经济学家，五名成员当选中共十八届中央委员、两名当选候补委员，其中包括新任财政部部长楼继伟等。据知情人士称，该论坛得出的结论常上报给中央财经办。